El clientelismo laboral en la Administración Pública: apuntes para el análisis de una democracia cautiva

 

El Botín de la Función Pública. Una aproximación al clientelismo laboral en la Administración asturiana (Bubok, 2014)

 

1. Partitocracia y clientelismo de partido.

 

En el neologismo partitocracia se han ido agrupando los principales síntomas de degeneración de la democracia representativa, vinculados al control monopolístico de los poderes del Estado y de la totalidad de los instrumentos de participación ciudadana en los asuntos públicos por parte de los partidos políticos. Desde el control partidario de las Instituciones y Órganos formalmente independientes mediante el reparto de cuotas en el nombramiento de cargos (en los órganos de gobierno del Poder Judicial, en el Defensor del Pueblo e instituciones autonómicas similares, en el propio Tribunal Constitucional, en el Tribunal de Cuentas y demás órganos de fiscalización, en los Organismos consultivos, en las instituciones financieras públicas etc.), pasando por el de los movimientos asociativos de toda clase (culturales, vecinales, de defensa de los consumidores etc.) y por la burocracia administrativa (principalmente, a través de la proliferación hipertrófica de puestos de confianza política), hasta la profesionalización y endogamia de la clase política, la formación de bloques político – mediáticos con intereses económicos enfrentados o la implantación de mecanismos electorales al servicio de las oligarquías partidistas, como sucede con las listas “cerradas y bloqueadas”.

 

Esta pluralidad de fenómenos patológicos de la democracia afecta a los elementos nucleares del Estado de Derecho: a las funciones de los partidos políticos de expresar el pluralismo político, concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la participación política, y a su estructura y funcionamiento interno, que deberían ser democráticos (artículo 6 de la Constitución española, en adelante CE), al derecho a comunicar o recibir información veraz por cualquier medio de difusión (artículo 20 CE), al derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, en su doble dimensión de participación política, directa o por medio de representantes, y de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (artículo 23 CE), al sometimiento pleno de la actuación de la Administración Pública a la ley y al Derecho, sirviendo con objetividad los intereses generales y a las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones de los funcionarios públicos (artículo 103 CE) y a la independencia de jueces y magistrados (artículo 117 CE) y de los miembros del Tribunal Constitucional (artículo 159 CE), entre los más significativos.

 

En la medida en la que el control partitocrático se realiza, en una buena parte de los casos, mediante el nombramiento formal o la colocación discreta, de personas de la confianza del aparato de poder partidista en instituciones, organismos o entidades y con la captación de miembros de aquéllas, los cuales obtienen a cambio de su fidelidad uno o varios tipos de beneficios – salariales, influencias, posición social etc. -, pueden apreciarse de inmediato las estrechas relaciones que mantiene la partitocracia con otro concepto de más largo recorrido, como es el clientelismo político, con el que comparte amplias zonas secantes

 

El concepto del clientelismo político, cuyo origen se remonta a la sociología anglosajona de los años cincuenta del siglo XX , alude al intercambio recíproco de favores entre dos sujetos: el político - patrón, que ofrece servicios, bienes o recursos a la otra parte de la relación bilateral, el particular – cliente, que recibe alguno de dichos favores a cambio de apoyo personal, fundamentalmente, del voto. En definitiva, el fin de la política clientelar es alcanzar la victoria electoral y, con ella, el control partidista de todos los resortes del poder, en particular, de la maquinaria pública de reparto de bienes, servicios y recursos en general, realimentando con ello el proceso de intercambio de favores que permite consolidar y ampliar la masa de voto cautivo. 

 

En la democracia representativa los partidos políticos alternantes vendrían a ocupar el lugar del cacique decimonónico en las relaciones de intercambio clientelar, de tal manera que, como señala José Cazorla , hoy resulta más adecuado utilizar la denominación de clientelismo de partido. A diferencia de la relación caciquil, estrictamente individual y de carácter vertical, en el clientelismo de partido el partido político puede encontrarse en una relación horizontal – o, incluso, como veremos, de inferioridad – respecto de la otra parte y, por otro lado, el cliente ya no es sólo un individuo concreto con el que se cierra la relación bilateral de intercambio, sino que, en muchos casos, será una colectividad o personas jurídicas en las que se integran una masa de beneficiados: empresas, sindicatos, asociaciones, fundaciones etc. Algunos análisis que se vienen haciendo en el campo de las ciencias políticas sobre el clientelismo de partido en los sistemas políticos democráticos, coinciden en situar al partido político en la posición dominante de patrón, dentro de una relación jerárquica vertical en la que el cliente - ciudadano ocuparía un papel subordinado . 

 

Por nuestra parte, consideramos que este planteamiento debe ser obligatoriamente revisado, teniendo en cuenta, fundamentalmente, la capacidad coercitiva y de influencia política de alguno de los sujetos intervinientes en la economía de mercado capitalista: corporaciones trasnacionales, grandes grupos mediáticos, entidades financieras etc. .

 

En virtud de ese poder de influencia, sustentado en la posibilidad de condicionar la financiación de los grandes aparatos partidistas y de poner a su disposición los instrumentos mediáticos indispensables para la captación del apoyo social necesario para alcanzar la victoria electoral, en muchas ocasiones la posición dominante en la relación bilateral de intercambio de favores la ocupará el grupo privado que ofrece esos respaldos “irresistibles” al partido político cliente, a cambio de la adopción de medidas políticas favorables a los intereses empresariales de aquéllos. Se trata de una relación bilateral de intercambio de favores en la que se invierten los papeles del clientelismo político tradicional: el político, representado ahora por los partidos con poder institucional, que se han convertido en grandes máquinas burocratizadas en estado de campaña electoral permanente, cuyo sostenimiento precisa de ingentes cantidades de dinero que desbordan ampliamente las aportaciones con cargo al presupuesto público y de los afiliados y simpatizantes, ocupa la posición débil o inferior de relación, por su endémica dependencia financiera, mientras que el patrón- broker pasa a ser el dueño de la chequera que ofrece el dinero y/o la publicidad informativa masiva, a cambio de la producción normativa y administrativa – o de una adecuada falta de actividad – más conveniente para sus intereses.

 

El premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz inventó la expresión “capitalismo de amiguetes para describir el uso del dinero por parte de las grandes empresas norteamericanas para comprar influencia y poder, para dar forma a la políticas gubernamentales que les afectan y para sortear las regulaciones legales vigentes. Este clientelismo “invertido”, al que podemos denominar capitalismo clientelista, ocupa el papel protagonista o principal en la democracia-espectáculo contemporánea , al menos desde un punto de vista cualitativo, por la relevancia colectiva – medioambiental, laboral, de salud pública etc. - de las decisiones políticas condicionadas por las relaciones de dependencia que origina. Hasta el extremo que aquellas otras modalidades de clientelismo en las que la clase política ocupa su posición tradicional dominante serán, con relativa frecuencia, manifestaciones subalternas, mediales o instrumentales de aquél. Sin olvidar tampoco, de otra parte, la existencia de relaciones clientelares de tipo horizontal, como las que pueden entablarse entre los partidos políticos y otras organizaciones representativas , como sucede, por ejemplo, con las centrales sindicales, con las que se intercambian beneficios económicos por “paz social” en una plano de igualdad.

 

Teniendo bien presentes las precisiones expuestas, podrían identificarse como rasgos o características definitorios del clientelismo de partido los siguientes:

 

- El partido político, reducido aquí a casta política, es decir, los políticos profesionales integrados en el aparato institucional del poder, ofrecen recursos públicos a particulares en condiciones más ventajosas para éstos, es decir, con menores costes que los que deberían soportar de someterse a los requisitos impuestos en procedimientos respetuosos con el principio de legalidad, en particular, el de la concurrencia competitiva en condiciones de igualdad. De ahí que, como afirma Ramón Maíz , los beneficios ofrecidos constituyen “incentivos selectivos” para quienes intervienen en el trueque, pues el esfuerzo que deben efectuar – los favores que se comprometen a realizar – siempre serán inferiores a los que deberían soportar respetando las reglas de los procedimientos reglamentados.

 

- Los beneficios facilitados por el partido político son siempre y, en todo caso, públicos y excluyentes. Se trata de recursos de los que puede disponer el político profesional, o sobre cuya concesión puede influir, precisamente porque dependen de la decisión de alguno de los poderes públicos que integran el aparato institucional del Estado compuesto. Tales beneficios deben reputarse como excluyentes en la medida en que se trata de bienes escasos, es decir, insuficientes para satisfacer a todos los demandantes. En consecuencia, quien se acoja al intercambio clientelar tiene garantizada la obtención de dicho beneficio, mientras que los que no acepten la participación en las redes de intercambio de favores corren el riesgo de quedar excluidos del reparto. Al efecto de identificar adecuadamente los favores comprometidos por la clase política, resulta muy útil la clasificación efectuada por José Cazorla, que distingue entre el clientelismo laboral, consistente en la distribución de puestos de trabajo en el sector público y parapúblico, y el clientelismo concesional, que supone el otorgamiento de concesiones, licencias de obra u otro tipo de autorizaciones, subvenciones u otros incentivos económicos, exenciones, bonificaciones, etc.

 

 
 
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