Las prestaciones no contributivas, el Ingreso Mínimo Vital y la respuesta a la emergencia social

 

Las colas del hambre...

 

El modelo de redistribución de la renta mediante prestaciones no contributivas actual ha dejado sin cubrir grandes sectores de la población que necesitan de ella. El Ingreso Mínimo Vital debe corregir ese déficit de manera que nadie quede sin protección. Además, es necesario revisar la gestión para que sirva a su función de redistribución con la rápidez y la eficacia que la gente necesita tanto.

La emergencia social por la Covid en el Estado español está siendo muy grave. Como es sabido, la emergencia social no es el resultado automático de la emergencia sanitaria, sino que depende del sistema socioeconómico. El que tenemos ha cubierto unos aspectos pero ha tenido insuficiencias graves en otros.

De estas me han llamado especialmente la atención dos cosas: una es cómo ha afectado a gente que hasta marzo vivía de su trabajo y en abril (o en marzo mismo) ya estaba necesitando hasta paquetes de fideos; la otra que el gobierno del estado, comunidades y ayuntamientos ponían encima de la mesa millones de euros para paliarla y ese dinero fluía, y fluye hacia sus destinatarios a una velocidad tan lenta que la mayor parte de lo que se había presupuestado pensando en el confinamiento no ha llegado durante este.

Por otra parte, está a punto de aprobarse el Ingreso Mínimo Vital.

Los dos asuntos tienen que ver con el modelo de protección social y, dentro de ella, la redistribución de rentas mediante prestaciones no contributivas (prestaciones no contributivas), que generalmente son económicas, sean estas puntuales o periódicas.

Esta forma de protección social, que es la que abordo, está muy relacionada con el empleo y con otras formas de protección: las prestaciones contributivas; los servicios públicos como la sanidad y la educación; la protección social mediante políticas fiscales. Las prestaciones no contributivas tienen el papel de paliar los fallos de todo lo demás, cubrir lo que ha quedado descubierto.

De este modelo de protección social que tenemos voy a abordar dos aspectos: no se ajusta a la realidad de una sociedad con niveles de paro estructural y pobreza laboral elevados, y resulta muy difícil adaptarlo para tareas para las que no estaba previsto.

Voy a hablar de problemas del modelo. Un modelo con el que choca la gente que está padeciendo la emergencia y no recibe lo que necesita o no lo recibe a tiempo, pero también las y los profesionales, que tienen que sobrecompensar los defectos de este con trabajo extra, y las y los políticos de diferentes partidos y niveles de la administración, que quieren utilizarlo para vehicular sus medidas. Creo que es un problema estructural y no de falta de voluntad política o de capacidad. Ha fallado el modelo. Desde luego el modelo productivo, laboral y social (turismo, precariedad, pobreza laboral...), que ha dejado un campo inmenso a la acción de lo no contributivo. Pero a eso se han añadido los problemas de un modelo de asistencia social que ya es hora de que nos replanteemos.

Primero trataré de cómo se constituye el modelo en la Transición, para quienes y para qué se crea y su encaje en el estado de las autonomías. Después, de que hay una parte de la sociedad que resulta desprotegida y que tampoco es tenida en cuenta en el discurso, y de cómo esta ha ido creciendo. En tercer lugar haré un breve resumen de los problemas de lentitud y rigidez del modelo cuando se ha visto enfrentado a funciones para las que no estaba pensado. Trataré después de la respuesta ante la Covid. Y por último del Ingreso Mínimo Vital.

Como expondré enseguida, se trata de un modelo en que en principio las prestaciones no contributivas están asociadas a la pobreza y esta a la exclusión social. No me cabe ninguna duda de que existe la exclusión social, de que debe haber prestaciones no contributivas para ella, y de que los servicios sociales tienen un papel muy importante ahí (además de que tienen muchas otras tareas que no tienen que ver con dar dinero: violencia de género, apoyo a la educación…). Lo que digo es que lo no contributivo tiene que ir muchísimo más allá de la exclusión social, que a quienes no están en exclusión social también les debe llegar (por esta vía, que es más justa que la fiscal). Por tanto en ningún momento trato de la exclusión social ni de la labor que hacen los servicios sociales con ella. En todo caso cuestiono su papel burocrático en el acceso a las prestaciones no contributivas: si no tienen que dedicar una cantidad enorme de recursos a filtrar a la gente para que perciba una, se podrán dedicar mejor a detectar la exclusión social y actuar frente a ella.

1) El sistema de protección social

El sistema político salido de la Transición no nace como un modelo de Bienestar Social, en que las ciudadanas y ciudadanos tienen derechos sociales por el hecho de serlo (menos aún tienen quienes son excluidos de la ciudadanía) y en el que lo no contributivo, incluido lo que supone ingresos o bienes como la vivienda, se entiende como una forma de redistribución.

La protección social se plantea fundamentalmente a través de los derechos laborales y la Seguridad Social como sistema contributivo pero con rasgos redistributivos (que es importantísimo mantener).

Esto era y debe seguir siendo lo principal. El estado regula esta protección mediante las competencias de Trabajo y Seguridad Social, y por tanto es determinante en ampliar o reducir la parte de población protegida.

Donde no llega esta protección debe llegar la no contributiva, que nace ligada a la pobreza, no a los derechos y que hay que avanzar en que sea cuestión de derechos. Es el terreno de los Asuntos Sociales que hereda del franquismo el modelo de beneficencia y su estructura embrionaria de servicios sociales. También hereda su población diana: la gente que no trabaja por algo particular (discapacidad, marginación, exclusión, gandulería…). Y mantiene el gran peso que tenía la Iglesia y las asociaciaciones benéficas. La ampliación y modernización del modelo ha supuesto que ahora esta protección se esté ejerciendo en gran medida a través de empresas (todas las grandes del sector han entrado), entidades religiosas, ONGs... mediante contratos, subvenciones… El modelo se ha creado contando con este sector como último colchón para paliar sus déficits, como forma de abaratar costes, como último recurso para evitar la emergencia… Es tan importante que hasta tienen casilla propia en la declaración del IRPF.

Según este modelo, las prestaciones no contributivas se dan solo a quien lo necesita. Y quien las necesita, lo que realmente necesita es un apoyo especial para integrarse en el trabajo -asalariado- y a través de él, en la sociedad. Es lo de no le des el pez, enséñale a pescar. En este caso, sí que hay que darle el pez, pero sobre todo enseñarle. Lo explicaba el 6/5/2020, en El País, Mónica Oltra, Consellera valenciana de Inclusió Social:

"las rentas mínimas, de inserción o de inclusión son prestaciones para que personas y familias empobrecidas puedan iniciar un proceso de inclusión social. Necesitan la acción profesional de los servicios sociales para detectar, diagnosticar e intervenir en un itinerario de acompañamiento cuya finalidad es construir un proyecto de vida independiente, que habitualmente pasa por la inserción laboral."

En el reparto de competencias, esta recae sobre todo en las autonomías y se presta a través de los servicios sociales de los Ayuntamientos o mancomunidades de estos. Citando de nuevo a Mónica Oltra:

"Tiene todo el sentido que la Constitución reserve para las comunidades tres de los cuatro pilares del bienestar: sanidad, educación y servicios sociales: son sistemas que se garantizan y desarrollan de manera más eficaz desde la proximidad, como hemos comprobado en esta crisis sanitaria. En particular, los servicios sociales son servicios eminentemente de proximidad, razón por la cual los municipios tienen también gran protagonismo en su desarrollo. Es un trabajo de persona a persona, imprescindible para garantizar desde los poderes públicos que nadie se quede atrás."

Este sistema divide al conjunto de la sociedad en dos grupos: quienes viven de su trabajo o de las prestaciones contributivas y quienes no. Supone que el primero es amplísimamente mayoritario, mientras el segundo es una minoría (esto es fundamental para que funcione), incluso, a nivel de conceptos, identifica al primero con el conjunto de la sociedad: quienes están en el segundo están en exclusión. Las prestaciones no contributivas están previstas para los segundos. De hecho el modelo prevé que si se está dentro de la sociedad, no se necesitarán prestaciones no contributivas, salvo excepciones.

A este modelo se han incorporado avances tanto en la teoría como en el proyecto político, que se unen al modelo como en un patchwork sin transformarlo. Un ejemplo muy significativo, pero no el único: mientras en la teoría social es clave la diferencia entre exclusión social y no tener dinero (que podría ser exclusión económica), esta diferencia es inexistente en la práctica, en la normativa, e incluso en el discurso.

2) Un sector creciente sin protección contributiva ni no contributiva

Este modelo que concibe solo dos posibilidades: vivir de las rentas o del trabajo y las prestaciones contributivas, derivadas de él, o bien estar en exclusión social y recibir prestaciones no contributivas, desde el principio no se ajustaba a la realidad.

El primer ajuste positivo se dio en los 90, con las pensiones no contributivas de jubilación y de incapacidad. Estas se incluyeron en la Seguridad Social, pero con financiación de los impuestos. Son medidas que sirven para proteger a centenares de miles de personas y por lo tanto es muy importante ampliarlas y mejorar su cuantía.

Hay otro sector que necesitaría de prestaciones no contributivas, un sector que sin estar en exclusión no conseguía ganarse la vida, y que ha ido en aumento. La realidad estaba muy lejos de ese ideal en que la inmensa mayoría en condiciones de trabajar cubriría sus necesidades con su trabajo y las prestaciones contributivas:

- La economía sumergida. Pronto se vio que es un sector estructural, y muy importante numéricamente, de la economía.

- El paro. Hace tiempo que es evidente que no hay ni va a haber pleno empleo. Al menos no si no se reparte el trabajo (ver Daniel Albarracín). La tasa de paro era mayor del 13 % el último trimestre de 2019 y pocos años ha bajado de esa cifra. Frente a eso, la protección es el desempleo. En nuestro sistema, la cobertura siempre ha sido baja, pero justo en la crisis, Rajoy la rebajó aún más.

- La pobreza laboral. Trabajar no es suficiente para vivir del trabajo. Después de 2008 el aumento de la pobreza laboral ha sido inmenso: reformas laborales, aumento del trabajo temporal, a tiempo parcial, bajada del salario hora en muchos sectores… En 2018 el 16 % de la población ocupada estaba en pobreza relativa, y un 28 % no era capaz de afrontar gastos imprevistos (de 650 euros) (ECV 2018. INE).

Para atender esta realidad se han creado diferentes subsidios de desempleo, que también son prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, y que introducen una novedad importante: para algunos de ellos (mayores de 52 años…) su tramitación es semejante a la de las otras prestaciones de desempleo. Este avance, muy positivo, queda limitado en la práctica porque tienen cobertura y cuantía muy bajas.

¿Cómo es posible que no estallara este modelo que dejaba tanta gente sin proteger ni por la vía de su trabajo ni por la no contributiva? Salvo, y parcialmente, en algunas comunidades que disponían de rentas mínimas mínimamente decentes. Es sabido: por el famoso colchón familiar, que no es que sea propio de nuestra cultura, es lo que toca siempre que no hay derechos sociales: redistribución entre familiares en lugar de redistribución entre clases. El caso es que el colchón familiar fue suficiente para aguantar, mal… hasta la crisis de 2008. Cuando llegó la gran crisis, todo lo que el sistema tenía previsto para la gente que perdía su trabajo era ampliar los bancos de alimentos. El colchón familiar no podía evitar que perdieran la vivienda, todo lo contrario, en muchos casos hizo que los avalistas se hundieran también.

Desde entonces, en vivienda el movimiento ha logrado señalar claramente los déficits del modelo, y en la respuesta a la Covid-19 se ha notado y está siendo importantísimo. En el resto de temas, cuando llegó la emergencia apenas había cambiado nada, a pesar de la amplitud de este sector desprotegido.

3) Un modelo lento y rígido, sin capacidad de adaptación

En el siglo XXI, ha habido otro avance importante, que se ha enmarcado fuera de la Seguridad: las Rentas Mínimas de las comunidades autónomas. En la mayoría de ellas la cobertura es muy baja porque no dedican más dinero. Pero además hay un problema del modelo que hace que acumulen grandes retrasos (un estudio habla de 10-12 meses).

Otras prestaciones que se han puesto en marcha, por ejemplo, ayudas para vivienda, tropiezan también con problemas de gestión, además de los de financiación, que han llevado, a que la ejecución del presupuesto sea muy baja, lo que quiere decir que muchas personas no han recibido algo que necesitaban.

Las que no han tropezado con esta piedra son las excepciones, y ha sido siempre porque han encontrado otra vía para vehicular la prestación (la Renta vasca a través de Lanbide), no porque hayan sido capaces de forzar el modelo para otras tareas y hacer que este funcione eficazmente para ellas.

4) La respuesta a la emergencia social por la Covid-19

Debido a la Covid, el empleo en la economía formal cae drásticamente de golpe y el sumergido casi desaparece. El gobierno, con las competencias de Trabajo y Seguridad Social, empieza a promulgar medidas para proteger el empleo y ampliar la cobertura de las prestaciones (para quienes tienen trabajo formal)1/. En ese aspecto el sistema sí estaba preparado para dar respuesta rápida, al menos no arrastraba retrasos, como muestra la web del SEPE. Pero con la estructura laboral que teníamos, hay muchísima gente que vivía de su trabajo y a la que no llega esta protección. Además, debido al empobrecimiento anterior, una gran cantidad de hogares no tiene recursos económicos para aguantar ni siquiera dos meses hasta cobrar la prestación o volver a trabajar. Esto ha hecho que cientos de miles de personas necesitaran urgentemente una prestaciones no contributivas. Y estas han llegado con cuentagotas cuando se necesitaban a ríos.

Hay un aspecto más conocido: la alimentación. Mientras una parte, mayoritaria, de la población podíamos comer, con algunas limitaciones, pan del día, fruta, verdura... otra parte muy significativa ha podido comprar alimentos frescos solo cuando ha canjeado un vale, o solo ha podido comer alimentos de banco. Y ni siquiera esto ha podido hacerlo sola la administración. Han surgido o han crecido una enorme cantidad de grupos de apoyo que han tenido que paliar estas carencias, y que si bien son muy positivos en sí mismo, no deberían haber hecho falta, al menos no en el plano material.

Y no es solo para comer pan o fruta, la gente necesita dinero para recargar el móvil, que es imprescindible para hablar con los padres, a los que no se puede visitar, o para ver los deberes de las hijas; para el butano cuando se acaba una botella; para los medicamentos o las gafas que se han roto…

No es solo problema de financiación. Eso se notará, y muchísimo a partir de los próximos meses. Durante el confinamiento lo que se ha visto es que la rigidez del modelo ha resultado desastrosa. Voy a poner como ejemplo una de las prestaciones más tempranas, pero algo muy parecido ha pasado con las demás. El 13 de marzo se promulga el RD 7/2020, que en el Capítulo II prevé fondos para paliar la previsible emergencia en la alimentación infantil. El 7 de abril la Generalitat publica el Decreto 43/2020 para derivar a los ayuntamientos algo más de 11 millones de euros de esos fondos. El 3 de mayo, leemos que 230 municipios y mancomunidades se han adherido, es decir solo menos de la mitad de los municipios valencianos. De los 230, pocos han empezado a tramitarla o lo hacen con cuentagotas. Cuando ha acabado la fase 0, el 18 de mayo, no se habrá ejecutado ni 10 % de los 11 millones. Pero eso nunca lo sabremos.

Los ayuntamientos son según el modelo vigente quienes han de dar la primera respuesta ante una emergencia social. Algunos, una minoría, al empezar la Covid pusieron en marcha prestaciones económicas propias, la mayoría están derivando a entidades a bancos de alimentos o/y dando vales de comida. Casi todos, hasta los que respondieron antes y mejor como el de Valencia, se encontraron con un atasco cada vez mayor. Habrá muchas razones para ello, pero una ha sido general, sobre todo en los municipios grandes. La vía prevista para dar dinero público, o alimentos que se pagan con dinero público, exige que haya un informe de un o una trabajadora social. Los ayuntamientos (en general, no conozco las excepciones si las hay) han adaptado en diferente medida los trámites al estado de alarma, pero manteniendo este. Aunque se pueden contratar, y hay dinero para hacerlo, las trabajadoras son un recurso humano muy escaso en una emergencia, y este informe, que se hace tras una llamada telefónica, produce un enorme cuello de botella. Prácticamente lo único que ha escapado de esa burocracia han sido los grupos de apoyo mutuo, que han paliado lo que han podido de la emergencia. Incluso con ellos, a una enorme cantidad de gente no les está quedando más remedio que pasar miseria o recurrir a endeudarse, lo que para hogares que ya antes iban muy ajustados, será sin duda un problema en el futuro.

Para esta emergencia social el modelo no estaba preparado. La ciudadanía tenemos que saber qué es lo que ha fallado. En algunos, o en muchísimos, casos podemos achacarlo a falta de voluntad política, de capacidad… Pero no podemos conformamos con que esa la explicación general.

Hay que valorar lo que pasado y por qué. Si no seguiremos sin prepararnos para otra emergencia.

5) El Ingreso Mínimo Vital, y más allá

Se va a aprobar esta nueva prestación, que tiene gran apoyo de la opinión pública y que estaba en los acuerdos de gobierno. Muchos detalles no son conocidos, pero sí que será una prestación no contributiva de la seguridad social.

Es muy positivo que, al menos en el papel, se reconozca que ese vacío del modelo del que hablaba no debe existir, y que todas las personas (o al menos los hogares) han de tener unos ingresos mínimos que les permitan vivir. A nivel de avance en derechos reconocidos, es muy importante, como lo fue la Dependencia, al plantearse como un derecho, y no ligada a una situación de necesidad o de incapacidad de la familia, como lo que había hasta entonces.

Es de destacar el enorme apoyo social que tiene, tanto que ha desactivado la estrategia, extremadamente agresiva, de la derecha contra "la paguita". Ahora, ellos también lo querían, y lo querían para ayer, aunque hasta los obispos se pronunciaran en contra de ella.

A más largo plazo, una prestación de la seguridad social es menos utilizable para la extrema derecha, porque es más difícil asociarla a colectivos a los que se consideran "otros". Esto es lo que ya ocurre con las otras prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, como las de invalidez o desempleo, que están bastante normalizadas y dan lugar más a desconfianza individual que al señalamiento de colectivos.

Todo esto se refiere a la parte de principios y de discurso. En lo práctico, el impacto positivo del IMV depende de a cuántas y a qué personas llegue, con qué cuantías y cuándo. Es muy importante para la vida de la gente, y por eso debe ser una tarea importante conseguir mejoras en todos estos aspectos: los requisitos y a quiénes dejan fuera, la agilidad de percepción, la facilidad de acceso para quienes tienen dificultades…

Esta debe ser una tarea entre las prioritarias de la izquierda, que debe unir fuerzas y movilizar para conseguirla independientemente de los proyectos de sociedad que podamos tener para más adelante: Renta Básica Universal, reparto del trabajo... Ahora hay que hacer efectivo este derecho y que llegue a la gente que lo necesita.

Por supuesto sin descuidar, por una parte las causas de que haya tanta gente que dependa de él: el empleo, sus condiciones… y por otra, las Rentas Mínimas, que deben llegar donde no llegue lo demás. Y con la perspectiva de una distribución y redistribución de rentas más justa. Pero sin descuidar tampoco lo que necesita la gente ahora mismo, lo que no puede esperar meses, y a veces ni semanas.

Gloria Marín, activista social, forma parte de la redacción de la web de viento sur.

Notas

1/ Para la vivienda se han tomado medidas que evitan la emergencia habitacional, y que han sido importantísimas, pero el resto de necesidades no han recibido la misma atención.

https://www.vientosur.info/spip.php?article16017

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